作者：錢俊文
在工作實踐中，由于制度尚不完備等多種原因，始終存在著對納稅評估與稅務稽查的定位、稅務調查中的舉證責任分配、納稅評估中是否進行行政處罰等方面存在一些模糊認識，需要厘清。
自2005年3月國家稅務總局出臺《納稅評估管理辦法（試行）》以來，我國納稅評估制度已經走過近十個年頭。納稅評估在防止企業虛假納稅申報、促進稅務機關信息反饋、堵塞征管漏洞方面起著重要作用。同時，納稅評估也是納稅服務的有效組成部分。從國際上看，多數發達國家和地區都建立了以納稅評估為核心的稅收管理制度，并被納稅人普遍接受。
但是，基層稅務機關，尤其是市縣一級直接面對納稅人的稅務機關，在工作實踐中，由于規范制度尚不完備等多種原因，始終存在著對納稅評估與稅務稽查的定位、稅務調查中的舉證責任分配、納稅評估中是否進行行政處罰等方面存在一些模糊認識。鑒于目前《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則正在修訂之中，筆者對如何做好納稅評估實施風險管理提出幾點看法。
厘清納稅評估與稅務稽查的職能定位
稅收征管法第五條明確規定“支持稅務機關依法執行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款”，既是對稅務機關征稅權的確認，也是稅務機關不可放棄的職責。稅收征管程序制度的核心任務是解決具體納稅義務的確定和實現問題，確定稅額（依照法定稅率計算稅額）是整個征管程序的核心，也是欠稅追繳、強制征收、稅務救濟的前提。現行征管程序中，納稅申報是納稅人的自我評定，稅務稽查是稅務機關對少數違法納稅人的特別調查程序，只能由納稅評估來履行確定稅額的職責。現代民主法治制度以納稅人誠信推定為原則，同時也基于經濟效率考慮，只對少數申報有誤或未申報的納稅人，才通過納稅評估作出確認或更正決定。所以，納稅評估應該是稅務機關受理申報后，依法對納稅人（包括扣繳義務人）納稅申報的計稅依據和應納稅額等作出的確定或調整，也就是對納稅申報的真實性、準確性、合法性作出確定或調整。在此，納稅評估程序的設置，既彰顯了國家征稅權力對納稅人自我評定結果的確認或調整（權力行為），同時也是稅務機關對納稅人適用稅法自我評定過程的一種行政指導（服務行為）。因為在申報納稅方式下，稅務機關行使納稅義務評定確認權，并非基于對納稅人的不信任，而是由于現代經濟活動的復雜性以及稅法計算的專業性，通過稅務機關行使評定確認權，更好地保障納稅人的權利。在這里，評定確認權更多地體現了一種指導、教示和服務的功能，也較好地解決了稅務機關行政權力與納稅人法律責任失衡的問題，這是現代行政法治理念下國家與納稅人關系之精要。
稅務稽查則以違法調查為其工作目標，稅收征管法對其職能定位是“專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。納稅評估與其的區別是，納稅評估通過對課稅要件事實的分析、甄別，確認或調整應納稅額，目的是幫助納稅人準確計算納稅義務以實現稅收公平；稅務稽查以查處稅收違法行為為目的，通過對少數稅收違法行為的懲處以提高稅法的遵從度。因此，納稅評估主要關注納稅人申報資料，以及稅務機關掌握的涉稅信息所形成的涉稅事實應該繳納多少稅款；而稅務稽查關注的焦點是違法行為的構成要件，除了追繳稅款，還要讓違法納稅人付出更大的違法成本。
納稅評估的法律形式和違法行為的構成要件
納稅評估以確認或調整納稅義務為目標，其法律形式是稅務機關作出確認或調整稅額的具體行政行為，是稅務機關行使稅收征管權的具體形式。這也是納稅評估制度改革最大的地方，原來的納稅評估制度定位在稅務行政指導，稅務機關毋需作出確認或調整稅額的具體行政行為，涉及納稅人需要補繳稅款或調整申報的，稅務機關只需制作評估建議書提請納稅人補繳稅款，如發現惡意逃稅的，則移交稽查處理。鑒于在納稅申報制度下納稅人掌握了所有的涉稅事實資料和證明方法，稅務機關不可能獨自承擔闡明大量涉稅事實的責任，為了及時確認納稅義務以實現財政收入的均衡入庫，稅法允許稅務機關主要依據納稅人申報資料，以及第三方信息作出確認或調整納稅義務的行政行為，同時保留對該納稅人事后調查的權力。這種事后調查權力主要體現在稅務稽查的監督，對經納稅評估的納稅人在一定期限內，稅務機關可以實施稅務稽查。如果被發現有應補征稅款的新事實或新證據，則可以撤銷變更原來的評估決定并進行補稅或處罰，并且排除信賴保護原則的適用。法律之所以將稅務機關作出的評估決定視為一種保留事后調查權力的行政行為，其目的是要針對稅收征管特點建立一種“快速概略確定應納稅額的制度”，只有這樣的一種制度才能快速有效地實現稅收征管目標，同時又降低稅務機關在大量重復的盡職調查中可能存在的執法風險。
根據我國刑法和最高人民法院有關涉稅犯罪的司法解釋可以探究，稅收違法行為的構成必須強調納稅人的主觀過錯，即納稅人必須有稅收違法的故意或過失，否則就成了客觀歸責了。因此，涉及稅收征管法第六十三條的適用問題，法理上應該強調納稅人偷稅（逃避繳納稅款）的主觀故意。也就是說，必須有證據證明納稅人少繳或不繳稅款的行為是出于主觀故意，而證明納稅人主觀存在過錯的舉證責任主要在稅務機關。由于稅務稽查與納稅評估的不同定位，在稅務稽查程序中，調查人員必須收集證據以證明納稅人的違法行為是否存在主觀過錯，而在納稅評估過程中，一般不要求主動采集證據來證明納稅人的主觀過錯，除非違法行為表現出顯而易見的主觀故意。
風險應對中納稅評估的實際運用
案頭審核和詢問約談是納稅評估的必經程序。在當前風險分析有效性亟待提高的情況下，案頭審核程序顯得尤為重要，其目的在于通過業務小組的集體討論，對推送的風險點進行梳理分析，排除虛假或概率較小的風險點，形成進一步評估的重點和方向。案頭審核應通過業務小組集體討論，一般形成三類意見，一是推送疑點基本可以排除的；二是涉稅事實基本清晰，補繳稅額基本確定；三是稅收風險有待進一步核查。對于涉稅事實基本清晰，在詢問約談后征納雙方就補繳稅額意見取得一致的，即可讓納稅人自查申報，評估程序到此終結。對于稅收風險點情況復雜，案頭審核無法排除風險點，或者存在涉稅違法嫌疑，且認為通過自查無法排除違法后果的，則必須轉入實地核查。
納稅評估中的實地核查在形式上與稅務稽查有諸多相似，比如都運用稅收檢查手段，文書要求相似等，但兩者之間的區別也是明顯的。一方面，稅務調查的內容和側重點不同。納稅評估的目的是確認應納稅額，其調查的內容在于應稅事實要件；而稅務稽查的目的是查處稅務違法行為，除了應稅事實外，還要調查納稅人是否具有主觀過錯。在應稅事實的調查上，稅務稽查側重于納稅事實的真實性、合法性調查，也即注重實質審查；而納稅評估則側重于形式審查，注重涉稅數據的邏輯關系和分析比對，尤其要關注申報資料的完整性。另一方面，兩者在證據采集的強度要求上不一樣。稅務稽查的調查必須貫徹主動全面調查原則，對稅務機關指控的稅收違法行為，既要采集納稅人涉嫌違法的證據以及從重的情節，又要采集納稅人有減輕從輕以及免責證據，以確保行政處罰公平公正。而納稅評估的調查是補充性的，主要采集與納稅申報資料有關的證據，目的是對納稅人申報行為進行確認、調整或完善。因此，評估調查受經濟效率原則拘束，而稽查調查受行政羈束原則限制。
風險應對過程中控制手段的適用問題
在風險應對過程中發生的納稅評估是否需要進行行政處罰，不在于什么環節，關鍵看違法行為的構成要件是否滿足。稅務稽查是以懲治稅收違法行為為目標，稅務機關在追繳稅款的同時必須讓違法行為付出更大的代價。因此，行政處罰是必要的法律手段。而納稅評估則是稅務機關依據納稅人申報資料對納稅義務進行審核確定的管理行為，同時也作為對納稅人行政指導的納稅服務，不以查明稅收違法行為為目標。當然，如果在納稅評估過程中查實稅收違法行為，則必須按照相關規定作出行政處罰。可見，行政處罰只是納稅評估的一種輔助性手段。
按照稅法規定，納稅人如果違反法律法規規定的協助義務，以致無法準確計算應納稅額的，稅務機關有權核定應納稅額。目前在稅收征管實務中，盡管法律對核定征收有充分授權，但稅務機關不管在納稅評估還是稅務稽查中，均很少使用這種方式確定納稅義務。究其原因是法律對核定納稅義務的適用條件規定得過于寬泛，實務上對如何認定納稅人違反協助義務的具體標準不夠明確。
筆者認為，認定核定征收的證據條件應該從稅法有關納稅人協助義務的規定入手。稅收征管法和相關稅法對納稅人在納稅申報以及稅務調查程序上的協助義務都作了明確的規定。除了納稅人形式要件（申報資料完整性、準確性、合規性）的滿足可以作為核定征收的條件外，稅法還對實質避稅（申報資料雖然合規但申報稅額明顯偏低）的情況作了核定征收的規定。
至于采用什么樣的方法和標準進行核定，稅務機關應依照稅法相關規定和納稅人所屬細分行業的情況來決定，原則是接近行業平均水平。現行稅法對核定的方法作了相對明確的規定。
因此，在納稅評估和稅務稽查中，稅務機關應該更注重納稅人申報資料完整性、準確性、合規性等方面的證據資料的采集，充分運用核定稅款的方式來確定納稅義務，這是未來納稅評估的發展方向。
作者：江蘇省常州市地稅局局長 |
